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市工商局:浅议公用企业监管的难题及对策

    日期:2018-07-12 10:21:54     来源:市工商局     在线浏览次数(

  公用企业是指涉及公用事业的经营者,包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者(本文包含其他依法具有独占地位的经营者)。近年来,公用企业在市场竞争中,妨碍统一竞争的市场体系、扰乱市场竞争秩序、损害经营者和消费者合法权益的行为比比皆是,也成为市场监管的重点和难点。针对此情况,我局主动作为,依法查处了沐川国电公司涉嫌乱收费案、犍为盐业公司涉嫌违法搭售案、医疗行业乱收费侵害消费者权益案等一大批案件,也从中总结出一些带规律的共性。
 
  一、公用企业的主要特征
 
  (一)运营目标的公益性。公用企业是面向全社会各界、服务于千家万户的社会不可缺少企业,它以实现社会公众利益、服务社会公众生活作为根本目标,并且将为社会公众提供公共产品和公共服务为根本职责,体现出服务社会、造福大众的价值追求,服务性是公共组织的基本属性,如公共交通行业。
 
  (二)企业自身的营利性。公用企业主要分布于国民经济和社会发展的基础性行业中,其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低直接关系到公众的生活和国民经济。因其地位的特殊性,它们更多地看重自己的行政主体资格和手中的行政权力,摆出“老大”的架式,常常采用损害消费者合法权益、危害社会公共利益的手段来谋取不正当经济利益,有的上市公司,本身就有赢利回报股东的实质性要求。
 
  (三)企业行业的垄断性。公用企业由于行业的特殊性,有的需要大规模的前期投入,因而其建设、运营通常投资大、周期长、收效慢,一般按行政区域来设置,如水电气管网,自然形成垄断;有的则是政府通过法律形式予以确立,形成行政垄断,如烟草行业。动不得、碰不得、罚不得的现象真实存在。
 
  二、公用企业违法行为的主要表现形式
 
  (一)不合理的垄断高价大量存在。由于公用企业具有自然的垄断性,很难引入竞争机制,这为公用企业谋取高额垄断利润打下了基础,即使采取了发改定价和听证调价的方式,但因信息的不对等性,导致听证定价流于形式,导致垄断高价。
 
  (二)乱收费现象突出。由于公用企业都是市场占有量大、可替代性差、有的甚至还具有市场支配地位,这为其乱收费用提供了条件。如银行他项权证托管费、天燃气公司收取不合理滞纳金等。有的公用企业用企业文件约束用户,从中收取不合理费用,如国网四川分公司用企业内部文件收取用电企业临时接电费用。
 
  (三)格式合同和霸王条款并存。按照“公开、公正、公平”的原则,消费者和公用企业订立的合同本该平等,但由于公用企业所提供的产品或服务为社会所必须,且公用企业在很多情况下又是唯一的提供者,因而,公用企业在和消费者订立合同时就出现了单向的格式合同,并且出现了许多对企业有益,对消费者权益造成损害的霸王条款,致使消费者权益受损,如少数公用企业对新老用户的不一样待遇。
 
  (四)强制交易和捆绑销售行为泛滥。强制交易和捆绑销售是公用企业滥用市场支配地位,强迫消费者接受不需要的产品或服务,或者以排挤其他竞争者为目的,以独占某种新产品和服务,搭售或者捆绑另一种产品或服务,如国电公司动力安装预缴款。
 
  (五)违法虚假宣传虚假广告时有发生。由于行业内部竞争的原因,违法发布广告,涉嫌虚假宣传,拉业务的行为时有见诸街头,如电信、联通、移动等号称流量不限量,但实际是对超过流量部分限速,损害了消费者的合法权益。
 
  三、公用企业违法行为监管的难点
 
  (一)各个层面利益关系纷繁复杂。公用企业的违法主体都是有一定背景的企业,要调查其违法行为过程中,受到牵制因素较多,牵一发而动全身,有些是垂直管理部门,对其处罚影响本行业在当地的投入,故受到各方干扰较大。公用企业限制竞争行为的隐蔽性越来越强,导致其不正当竞争行为的查处过程取证困难,给工商部门监管公用企业的违法行为带来了一定的难度。有的企业财大气粗,不配合监管部门规范,或受到相关干预,久而久之影响执法人员积极性。
 
  (二)单项立法严重削弱执法监管。法律规定,“法律法规另有规定的,从其规定。”,由于历史的原因和部门利益,不同的公用企业有不同的行业主管部门,不同的主管部门均根据自身行业管理情况,相继出现了许多行业管理法规,如《电力法》、《银行法》、《民航法》等,实际情况是婆婆管媳妇,一家人对一家人。据权威统计,近年来,各行业部门运用自身法律查处的案件总和不及工商、发改一年时间查处的公用企业违法案件数,直接影响了法律的严肃性和统一性。
 
  (三)法律规制存在真空。原《反不正当竞争法》有专门对公用企业查处的法则,新修定的《反不正当竞争法》删除了相应条款,取而代之的全部以《反垄断法》进行规制,而《反垄断法》又在修定中,原有条款不足以界定和惩治相关行为,故造成监管中暂时的真空,导致监管出现盲区。
 
  (四)基层对公用企业监管职权受限。原国家工商行政管理总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》要求,本规定中的违法行为,由省级或者设区的市的工商行政管理机关查处。有权查处的机关,可以委托县级工商行政管理机关调查案情。对公用企业垄断行为的处罚,更是国家市场监管总局才是执法主体,可委托省局调查处理,直接剥夺了市级以下监管部门的执法权,导致设区的市以下市场监管部门对公用企业监管工作参与度和积极性大打折扣。
 
  四、对公用企业强化监管的对策
 
  (一)用《反垄断法》规制公用企业限制竞争行为。以《反不正当竞争法》实施为契机,结合现行《反垄断法》,加大对公用企业的监管力度,规范市场竞争秩序和竞争关系。同时,由于《反垄断法》对公用企业不正当竞争关系和职责权限已不能适应新时代市场监管要求,市场竞争中出现的部份违法行为尚处真空中,建议尽快搞好司法衔接,加快修定出台新《反垄断法》,重新界定其违法行为的表现形式;且在修定中,要事权下移,尽量减少层级,赋予设区的市级、区(县)级市场监管部门执法权,构筑多元化的执法权力配置格局,发挥资源配置的作用,健全行政监管和反垄断执法的体系,以维护市场竞争秩序。要针对公用企业各领域的特征,修定完善《电力法》、《铁路法》、《民航法》等行业法规,明确工商行政管理部门在公用企业限制竞争行为监管的职能作用,同时,对市场准入条件、定价、服务质量等作出明确的法律规定,以维护公平竞争秩序,保护消费者合法权益。
 
  (二)用消费者权益保护委员会力量大造声势。充分运用消委会的力量,发挥社会监督作用,采取社会调查、行业抽样、投诉举报、申诉维权等方式,从中掌握了解公用企业在经营中的违法情况,提高全社会对公用企业限制竞争行为危害性的认识,给查处限制竞争行为创造一个良好的外部环境。同时,消委会可约谈公用企业主体,要求其全面履行真实、全面披露交易信息的义务,尊重消费者的知情权、选择权和公平交易权,杜绝类似于“误导性遗漏”的不良营商手法,必要时可代表消费者进行公益维权诉讼,以保护消费者合法权益。
 
  (三)用强有力的措施全力规范公用企业市场竞争行为。切实加强宣传,增强公用企业依法经营的法律意识,维护公平竞争秩序。在今后的价格机制中,采取公开价格听证制度,科学合理进行体格干预,以增强价格调整的合理性。严厉惩治地区封锁,大力开展公用企业限制竞争行为的专项整治,强化反不正当竞争执法,打好公用企业限制竞争行为监管的攻坚战。严格按照国务院下发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,建立健全公平竞争审查保障机制,对有关政策措施进行公平竞争审查。坚持“双管齐下”,在充分运用《反垄断法》的同时,对违反《广告法》、《消费者权益保护法》等的违法行为,依法进行严厉查处,保护消费者合法权益。强化信用监管,及时曝光违法企业和违法行为,要对违法行业开展行政指导和行政约谈,规范其经营行为。
 
  (四)用改革的手段促进公用企业公益性的回归。习近平总书记2018年6月13日在山东考察时强调,“国企一定要改革,抱残守缺不行,改革能成功,就能变成现代企业。”而我们的国企央企,很多就是公用企业。在引入更多竞争机制的前提下,要体现公用企业的公益性、社会性、服务性。而目前,全社会有相当多的公用企业在转制过程中或合伙、或私有,直接导致经营者为追逐更多利润,在公用企业上投入不够,只唯利益,只讲产出,只讲效益,从而影响公用企业的公益性。因此,对与人民生活息息相关的如水电气、公共交通等公用企业建议必须进行改革,化私有为国有,真正做到政府参与,部门监管,人民受益,以真正满足广大用户和消费者的正常生活需求,提升人民群众幸福指数。
(江岚)

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